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作者：曹华麟 莱顿大学区域研究所博士候选人
一、从“秩序自由主义圣地”到“债务升级帽子戏法”
2025 年 5 月 6 日，正式就任的德国总理弗里德里希·默茨 （Friedrich Merz） 启动了足以载入史册的宪法革命，同时也宣告了德国的债务刹车（Schuldenbremse）的历史性终结。
自2009年，在默克尔的第一任期内，“债务刹车”被写进德国的基本法，彼时的德国不仅是欧洲经济的火车头，更是秩序新自由主义的沃土。“秩序自由主义”是德国弗赖堡学派先驱沃尔特奥伊肯提出的经济指导思想，它强调政府在维护自由市场以及促进其潜力方面要承担主要角色，应为其提供法律框架和规章制度但不能插手自由市场。
（图片来源：德国奥伊肯研究中心）
虽质疑声不绝于耳，但这一缔造了德国战后经济奇迹的思想仍然是德国经济政策制定的绝对主旋律。但是，自新冠疫情以来，这一项将德国联邦政府的结构性赤字限制在 GDP 的 0.35% 的宪法条款遭受了越来越多的质疑。前任总理奥拉夫朔尔茨(Olaf Scholz)和德国央行行长哈希姆纳格尔（Joachim Nagel）就是最坚定的质疑者。
为应对德国几近停滞的经济增长，制造业成本高企和竞争力快速衰退，以及特朗普重返白宫后所带来的日益复杂的地缘政治压力，为联邦政府打开财政空间，解开束缚，成为了新一届德国领导人的共识。
（图为安格拉·默克尔和她的财政部长佩尔·施泰因布吕克于2009年推出了债务刹车机制。图片来源AP新闻）
（图为2025年7月9日，德国总理弗里德里希·默茨在柏林联邦议院就2025至2029年度预算案接受质询。图片来源路透社）
2025年3月，联邦参议院（Bundesrat），也就是德国议会上院，以三分之二的多数批准了默茨领导和推动的宪法修正案。该修正案允许德国联邦政府在国防和安全领域的开支超过GDP 1%时，可通过举债筹集资金，并且该债务将不计入宪法所规定的债务上限。而这一项举措，也昭示了默茨和他的三党联合政府在俄乌问题上的坚定立场——那就是，继续保持对乌克兰的军事援助，并重申德国作为欧盟火车头的地位。默茨在大选获胜后表示：“我的首要任务是尽快加强欧洲，以便我们能够一步步真正摆脱对美国的依赖。”很显然，这位曾经的“跨大西洋主义者”正朝着“欧洲主权主义”大踏步前进。
二、绿党：“想要我的支持，得给我拨1000亿欧元！”
除了极富想象力的军费开支以外，默茨领导的联邦政府将设立一个不受“债务刹车”条款约束的5000亿欧元基础设施特别基金，用于铁路公路、电网和绿能等建设。该5000亿欧元特殊基金设定为期12年，其中1000亿欧元直接划拨给联邦各州和市政当局，另有1000亿欧元拨入气候与转型基金（KTF），旨在支持能源转型和相关基础设施建设。这笔资金将通过独立的气候与经济转型基金（KTF）进行拨付，该基金是一个专门为能源转型和气候保护措施提供资金的联邦专项基金。
KTF资助各种项目，包括节能建筑改造、电动汽车基础设施建设、氢能产业扩张、能源效率措施推广以及工业脱碳技术投资。这项以环保和绿能为主题的专项资金拨付是绿党——作为联邦议会中默茨政府的重要反对党——所提出的一项交换条件。也正是这1000亿欧元，促使绿党为新联合政府的修正案开了绿灯，默茨得以顺利拿到了超过三分之二的支持票，使得这项载入史册的修正案顺利通过！
（图为德国绿党领导人巴纳扎克和布兰特纳（左）与该党议会党团领导人哈塞尔曼和德罗格（右）在柏林。图片来源：法新社）
三、虽有5000亿的“屠龙刀”，只怕默茨没有“屠龙术”
虽然这笔特殊基金的具体方案还没出台，但在议会批准之后，德国的股市已经雀跃：蓝筹股指数（.GDAXI）收盘上涨1%，创下盘中历史新高；国内小型股指数（.SDAXI）上涨 3%，达到三年多以来的最高点；而中型股(.MDAXI)上涨1.6%。围绕改革和政府投资的乐观情绪带动德国国防股、欧元和欧元区债券收益率在几周内出现了明显的上涨。
美国银行全球研究部进行的一项基金经理调查显示，这股投资德国的热情是自1999 年以来，资本从美国转向欧洲股市的势头最为强劲的一次，投资者对欧洲小型股的兴趣也再度燃起。
高盛发文分析称，从经济角度看，预计这项改革将显著刺激经济增长。数据分析显示，基于主要预算以及预算外基础设施和军事资金，今年德国的财政赤字预计将占GDP的3.3%，未来几年将占GDP的3.6%至3.8%。与之相对应的是，德国的GDP预计将在2025年增长0.4%，2026年增长1.4%。到2029年，德国的GDP可能增长约1.25%。
似乎，在这一笔特殊基金的加持下，德国投资人已经看到了摆脱GDP负增长的曙光。
然而，对于默茨和他的新政府而言，积重难返的官僚主义和民生问题能否得到妥善解决才是最棘手的。
（图片：Hannes P Albert/dpa/picture alliance Steffen Proessdorf/foto2press/Imago Images）
“如果你错过了你的火车，你永远可以选择你前面的那一班” -德国谚语
长期以来，德国制造被认为是效率和质量的代名词。但如今，在这个高铁和汽车产业高度发达的国家，其公共交通的服务质量却每况愈下。
桥梁和公路因长期得不到足够的维修保养，而事故频发。2024年9月，柏林以南大约160公里的城市德累斯顿之中，一座建于1971年的桥梁于9月深夜因长期被腐蚀而导致部分坍塌，当地的交通严重受阻。事故发生时无人受伤，但桥梁坍塌造成交通瘫痪，并一度阻断易北河航道。而这并非个例，有关报告显示，德国境内有超过8000座高速公路桥梁和3000座主要干道桥梁需要大规模翻新。
（2025 年 1 月 30 日，德国德累斯顿，专家们站在坍塌的卡罗拉桥的挖掘机前。来源：罗伯特·迈克尔/德新社，美联社）
不仅是公路和桥梁，荒唐的德铁早已经成为全国人民乃至世界游客吐槽的话题。据估算，2024年全德国有三分之一的列车出现过晚点和延误的情况，至少有17%的铁路线路需要重建，35%则需要大规模维修。鉴于糟糕的基础设施情况，德国国家铁路公司（Deutsche Bahn）已确定了大量的投资需求，总计450亿欧元，到2034年全面升级的总需求为1500亿欧元。甚至德国还流行着这样一句谚语：“如果你错过了你的火车，你永远可以选择你之前的那一班。”
（图片来源：dw.com Image: Arnulf Hettrich/IMAGO）
在德国，公共交通体系的投资与维护是一个多层级治理、各司其职的复杂体制，联邦政府、州政府和地方政府在其中各有角色，地方政府（城市和县）也拥有重要发言权和执行力。
我们仅仅从资金划拨自上而下的程序来看：
1）德国联邦政府（Bundesregierung & 联邦交通部 BMV）可以制定法律和总体框架，通过《联邦乘客运输法》（PBefG）等法律设定公共交通法规、运营标准与资金拨付原则；
2）州级政府（Länder）则是承接联邦政府划拨的资金，并负责立法和执行；州政府还各自设有公共交通法，并负责将联邦资金通过州渠道分配至县市一级政府；
3）地方政府（市/县）则有基本法赋予的自治权，可以主导辖区内的交通规划与项目组织立项。在运输联合体层面，与州和联邦共享权利，从车票定价到运营策略都能施加影响。
目前，特殊基金会已经确定划拨1000亿直接给到州和地方政府。同时，联邦政府在每年的财政预算中仍然会保持对改善全国交通的投资（约总预算的7.5%）。特殊基金的剩余部分，以及划拨给KTF的1000亿欧元预计也会有相当一部分用于铁路和公路的修缮和升级。虽然听上去资金非常充裕，但是，冗余复杂的官僚体系会在多大程度上影响资金的执行效率仍然是一个未知数。“三个和尚没水喝”的情况并非没有先例。
默茨的“猪队友”——福利国家的官僚主义
不仅仅是铁路，社会福利保障和教育同样也是“缺钱大户”。负责将审核和发放市民津贴的“就业中心”就被曝出，仅仅在2024年一年之中，该机构就获得了约107亿欧元的资金，而它的行政成本在当年达到了65亿欧元。报告还补充道，“一些就业中心将高达70%的预算资金用于处理官僚事务和机构的日常运转”。尽管在联邦政府层面有着不菲的资金投入，但是自2023年，市民福利金制度实施以来，德国成功再就业的人数下降了约6%。
默茨总理和他的政府均对此现象提出了强烈的批评，并积极主张对那些被认为有工作能力但未积极寻找工作的人进行“大幅削减”和“更严厉的制裁”。但长期的弊病需要的可能不仅仅是一剂猛药，现在的德国能否扛得住强烈的药性是一个值得探讨的话题。
（图片来源：politico.eu）
结语
默茨总理“债务刹车”宪法修正案，无疑为德国财政政策翻开了历史性的一页。此举标志着德国告别了长期奉行的“秩序自由主义”财政审慎原则，转而采取更为积极的扩张性财政策略。在乌克兰危机和美国关税威胁的国际冲突格局的背景下，默茨政府试图通过释放财政空间，加强国防能力，并对长期投资不足的基础设施进行大规模现代化改造，以重振停滞的德国经济，不失为是一场豪赌。
然而，财政工具的新增，并不能自动保障政策落地。德国长期以来似乎被官僚冗余和效率低下困住——德国伊福经济研究所估算，官僚成本每年给德国造成约1460亿欧元的经济损失。在公共交通领域，桥梁坍塌、德铁系统拥堵等事件，正是最真实的镜像展示德国政府系统内积重难返的官僚主义弊病。无论是难以协调交通基础设施的维护工作，还是一本烂账的社会福利机构，都像是这辆欧洲第一发动机里面难以清除的陈年积炭。确保资金真正流向亟需的领域而非被行政成本吞噬，将是决定这项财政革命成败的关键。在外部环境不确定性增加，内部结构性问题盘根错节的背景下，德国能否通过这场财政豪赌，真正摆脱经济困境，仍需时间检验。
｜本文独家发布于腾讯新闻 | 
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发表于 2025-7-14 16:03
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