自然资源部38号文严控增量，如何重构市场供给？

kingfirefly

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大家好，我是丁祖昱。今天想和大家分享一篇普睿研究中心刚刚出炉的深度专题报告。
近日，自然资源部发布38号文件，提出了增量严控要求：明确年度新增城乡建设用地原则上不超过盘活存量土地面积，且新增用地指标优先保障重大项目和民生事业，原则上不用于经营性房地产开发。


当前房地产行业已彻底告别增量扩张时代，步入存量深耕的关键转型期，自然资源部最新政策明确“增量严控、存量优先”，为行业供给格局划定全新底线，这也是我们持续关注存量宅地动态的核心原因。


2025年以来地方去库存政策进一步落实因城施策，一线稳市场、二线控分化、三四线育平衡成为核心导向，而存量宅地的盘活效率与结构优化，正是实现这一目标的关键抓手。普睿研究中心依托97城完整数据监测，拆解出存量宅地“总量微降、项目提质”的整体特征，以及各能级城市差异化的供给路径。


这份报告从整体、结构、能级三维度，解码存量宅地的真实动向与分化逻辑，剖析政策落地成效与市场挑战，既是对行业转型的深度复盘，也为房企布局、城市施策提供精准参考，值得每一位地产从业者认真研读。

克而瑞深度咨询| 普睿地产研究
原创
专题 | 增量严控时代，存量宅地正在如何重构市场供给？

2025年全国统一去库存政策已转向精准因级、因城施策。未来市场平稳运行，关键在一线稳市、二线遏制分化、三四线培育新平衡，巩固去库存与保交房成效……

☉ 文／克而瑞深度咨询.普睿数智研究中心

研究视点




近日自然资源部、国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，涵盖事项由上年的十五个缩减至十三个，政策聚焦度显著提升。其中第十条“统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展”提出的增量严控要求，迅速成为行业关注焦点，为住宅用地供给格局划定了全新规则，也为解读全国存量住宅用地的整体动向与分化路径提供了核心政策指引。
文件条款明确：年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，且新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。对市场主体而言，房企参与保障性住房等民生项目将成为主流方向之一，经营性开发则全面转向存量挖潜；对地方供地而言，存量建设用地盘活成效直接绑定新增用地额度，盘活速度成为制约城镇建设用地供给的核心变量。文件同时明确闲置用地处置、省级指标统筹、零星用地支持等细则，进一步夯实了“存量优先”的制度基础。
在这一政策强约束下，存量住宅用地的实际动向，既是政策落地的前置基础，也是判断市场供给、衔接后续政策的关键依据。为此，普睿研究中心从各城市自然资源部门官网，系统搜集2025年初至2026年初存量住宅用地信息，以此刻画存量盘活的真实推进节奏。
从数据摸排结果来看，全国300个样本城市中，仅97个城市对外完整披露存量住宅用地信息，超六成城市未公开相关数据；且大量城市在2024—2025年暂停公告更新，信息披露的覆盖面与连续性不足。结合监测数据，2025—2026年存量住宅用地的具体特征的可从整体、结构、能级三个维度展开分析。


01
整体变化：项目数量微增、整体规模下降，平均单体规模收缩（节选）


2025—2026年，97城住宅存量用地整体呈现“总量微降、项目提质”的核心特征，这一变化主要得益于全国层面“控增量、去库存、优供给”政策的持续落地，更是自然资源部38号文“存量优先、增量挂钩”导向的直接体现。结合核心数据来看，样本城市项目总数同比增长3%，存量住宅用地总面积由2025年初的5.8万公顷降至2026年初的5.6万公顷，同比下降2%；平均单项目面积下降6%，从4.5公顷降至4.2公顷，形成“总量收缩、优质项目补充”的良性态势，与新政“促进内涵式发展”的要求高度契合。

02
结构动向：显性与潜在库存此消彼长，“保交房”挑战仍在


按各地自然资源局披露规则，存量住宅用地规模的结构性数据由以下三项构成：未动工土地、已动工未竣工土地和未销售房屋土地，分别对应远期潜在库存、在建项目规模和中期库存。均为当前稳市场所关心的重点指标。

其逻辑关系是：
存量用地总面积=未动工土地面积(长期潜在库存)+已动工未竣工土地面积
已动工未竣工土地面积=未售部分（中期显性库存）+已售部分（保交房）
未动工土地面积+未售部分=住宅用地中的待售库存

2025年以来，上述指标呈现出此消彼长的鲜明分化，深刻揭示了当前市场的结构性动向与核心挑战：
1.长期潜在库存仍在增加。
在97个有完整可比数据的城市中，2026年初未动工土地面积达1.6万公顷，同比增长9%，占存量用地总量的比重提升至约29%。这一增长主要源于2025年土地市场的一个关键变化：尽管整体市场承压，但核心城市为稳定预期、优化供给结构，仍按计划出让了部分优质住宅用地，且主要由资金相对稳健的国企、央企摘得。这导致一线及部分强二线城市的“未动工土地”面积显著上升。这部分土地的积累，虽增加了远期潜在供应，但也反映出房企普遍采取“高能级城市补仓”的审慎策略，与行业整体降杠杆、追求确定性的趋势相符。
2.“保交房”转入常态化的持久战（略）
3.显性中期库存压降明显，但区域分化剧烈。（略）


03
能级分化：一线扩容、二线调整、三线收缩的供给侧路径分野


2025年，我国房地产市场不同能级城市面临显著分化的供求格局，供给侧优化呈现清晰的差异化路径。一线需求韧性充足，以增总量、优结构为主；二线供求分化明显，采取控中期库存、适当增储长期库存的结构性调整；三四线供过于求压力突出，核心是压库存、降负担、保交付。各能级城市依据自身供求关系，走出截然不同的供给侧优化模式。
1.一线城市：总量稳增，结构优化，无明显库存压力（节选）
一线城市1作为当前稳市场的突出代表，2025—2026年存量用地呈现“总量增加、项目建设快速推进、库存适度上升”的特征，市场长期发展前景向好，无明显库存压力，核心数据表现突出：

从规模来看，存量住宅用地总面积同比微增，从6580公顷增至7114公顷，同比增长8%；项目总数从1546个增至1926个，同比增长25%。项目数量增幅显著高于面积增幅，说明一线城市新增项目以规模适量的优质项目为主，用地效率持续提升。另一方面，近年来一线城市积极增加保障性住宅供应、并推进城市更新相关的优质宅地入市，也是其存量住宅用地规模上升的主要原因，以北京为例，2025年以来新增出让住宅用地571.6公顷，拉动存量住宅用地净增379公顷，其中409.5公顷用于安置房、保障房、公租房等非商品住宅用途，占比达到72%。2025年以来上海新增存量住宅用地272公顷，其中协议出让的城市更新和旧改地块即达到95公顷，占比达到35%。
2.二线城市：整体中期库存下降、潜在库存上升，城市间显著分化
二线城市作为中国房地产市场的中坚力量，在2025-2026年间呈现出“整体存量微增、结构显著优化、城市深度分化”的复合特征。与一线城市的全面扩容不同，二线城市的调整更聚焦于内部结构的改善，其“去库存”进程在整体平稳的表象下，蕴含着深刻的结构性变迁。
整体规模平稳，结构优化特征显著。2026年初，17个样本二线城市存量住宅用地总面积约为2.51万公顷，同比微增4%；项目总数从4614个增至5160个，增长12%。更为关键的变化体现在结构上：
一方面，代表中期库存压力的未销售房屋土地面积同比下降12%，至7090公顷；而代表远期供应的未动工土地面积则同比增长19%，达到6678公顷。“一降一升”清晰表明，二线城市土地库存去化主要作用于已进入开发环节的中期库存，而土地储备（未动工部分）仍在增加，说明二线城市正在有意识的调整项目开发节奏，避免市场在短期内迎来过多狭义库存，影响项目去化。
另一方面，已销售房屋的土地面积（对应“保交楼”规模）增长9%，显示竣工交付压力持续，整体已动工未竣工土地面积持平，在建项目的销售率从2025年的56%上升至2026年的62%，整体在建工程的去化情况趋于改善。

从城市表现来看，二线城市内部分化加剧，不同城市面临迥异挑战。部分强二线城市展现出强大的市场韧性。例如，成都的未销售土地面积在一年内从1362公顷大幅降至816公顷，降幅达40%，去库存成效极为显著；杭州在未销售面积得到控制或下降的同时，未动工土地面积分别增加了110%，显示出强劲的市场吸引力和企业布局信心。
然而，另一些城市去化压力仍在上升。重庆、长春、沈阳等城市的存量总规模与未销售库存均居高位，且在过去一年中总量仍有扩大，显示其市场消化能力与供应节奏仍在艰难平衡。例如，长春的存量总面积与未销售面积分别增长了30%和54%，压力不减反增。此外，如合肥存量住宅总面积虽下降16%，但实际库存规模却同比增长112%，从197公顷增长到417公顷，土地供应的节奏可能快于市场消化速度，需警惕远期库存的转化压力。
综合来看，二线城市群体正处于关键转换期。其库存指标整体表现为“中期库存减压、远期库存增长”。然而，严重的内部差异警示，统一的“二线”标签已不足以概括其市场状态。成都、杭州等城市凭借坚实的基本面与产业人口优势，能够兼顾库存去化、城市发展与财政平衡；而部分城市则需直面短期需求挑战，采取更精准的供给侧管控与需求端激励，以防库存问题进一步累积。二线城市的结构性分化，是观察全国房地产市场能否实现软着陆的核心窗口。
3.三四线城市：积极压降库存规模，“保交房”压力显著减轻（略）


04
各能级不同路径下的市场分化与未来抉择


结合2025年全国房地产调控实践及2026年发布的自然资源部38号文“控增量、强存量、优供给、保民生”的刚性导向，2025年以来全国房地产存量住宅用地已形成梯次清晰、特征鲜明的分化格局，各能级城市的发展路径，本质上是2025年政策落地与市场需求共振的结果，也为2026年及后续行业发展与政策优化提供了明确方向：
一线城市走的是扩容与优化的路径。在较强的市场需求支撑下，一线城市2025年没有单纯追求库存下降，而是通过增加优质土地储备、优化供应结构，提升保障房和城市更新用地占比，稳定市场长期预期，这一路径与2026年发布的38号文“内涵式发展”与“民生优先”导向高度契合。其未售库存增长与需求增长相匹配，属于良性积累，去化周期合理，市场整体没有明显库存压力，成为2026年38号文落地的示范标杆，未来需持续强化存量结构优化，兼顾市场需求与民生保障。
二线城市走的是置换与分化的路径。2025年以来，二线城市整体上实现了中期可售库存下降、远期土地储备增加的结构调整，体现出主动优化的特征。但城市间分化明显：杭州、成都等强二线城市依靠产业和人口吸引力，效仿一线城市增加土地储备，兼顾2025年去库存与长远发展，其做法为38号文“因城施策”落地提供了参考；部分偏弱二线城市仍面临即期库存去化慢、远期储备持续增加的双重压力，2025年去库存任务仍然较重，未来需进一步细化存量盘活举措，精准匹配市场需求，避免库存风险累积。
三四线城市走的是全面收缩与减压的路径。作为2025年全国库存下降的主要力量，三四线城市通过严控新增供地、大幅压缩在建规模，实现了存量用地和保交房规模双下降，这是在2025年市场和政策共同作用下，供给端针对需求偏弱做出的主动调整，与2026年发布的38号文“控增量、去库存”要求高度契合。其库存压力的减轻，更多源于2025年供应的大幅收缩，而非需求的强劲复苏，未来需在规模收缩的基础上，培育新的市场平衡点，同时持续巩固2025年保交房成果，落实2026年38号文民生保障要求。
各能级城市的不同路径表明，全国统一的去库存政策，在2025年已逐步转向更加精准的因级施策、因城施策，这与2026年发布的38号文的核心导向高度一致。未来市场能否平稳运行，关键在于一线城市继续发挥稳定市场的作用，持续践行38号文导向；二线城市如何遏制内部分化加剧，细化存量盘活与供需匹配举措，衔接好2025年调控成果与2026年政策要求；以及三四线城市在2025年规模收缩后如何培育新的市场平衡点，巩固去库存与保交房成果。
同时，随着38号文“新增与存量挂钩”机制的进一步深化，存量住宅用地的盘活效率、结构优化程度，将成为决定“十五五”期间住宅用地供给质量、市场稳定运行的核心因素，也将推动房地产行业逐步向内涵式发展转型。

hnn

增量严控，存量优先。当年捂盘的地，现在终于要被盘活了？不容易。

镜花水月

如果是小城市，盘活存量可以考虑市场消化能力，不然一次盘活太多，全开上市场，去化慢又占用指标，到头来是双输，既卖不动，又影响之后的指标分配

—じ☆ve人生—

大概就是说新增用地基本不再用于经营性房地产开发，开发商要想开新盘就得从存量项目里找机会，比如搞旧改、做城市更新、接保障房项目。和以前比，规则彻底换了

颠颠

报告里说97个城市有完整数据，那剩下两百多个城市的情况是啥样 @元宝