欧盟再抛“欧洲优先”工业法案：对外脱钩前，内部已先吵翻天

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2025年12月3日，欧盟委员会宣布拟推出《工业加速器法案》 （Industrial Accelerator Act），对光伏、汽车等关键产品设定最高70%的“欧洲制造”本地含量要求，并配套公共采购优先、“绿色钢铁”标签等措施，旨在减少对外依赖、强化战略自主。
然而，高比例本地化恐推高成本、加剧成员国分歧，法案已推迟至2026年1月发布，折射出欧盟在全球化退潮下的战略焦虑。

 

01 70%“欧洲制造”：从口号到枷锁的制度跃迁
虽然该明显带有贸易保护主义色彩的法案被推迟发布，但也折射出，欧盟正试图通过立法与公共采购规则，将“欧洲优先”原则转化为可执行的本地化制度安排。
“欧洲制造”主要体现在电池、光伏、电动车等关键领域提高欧盟本土生产和附加值占比，其核心目标在于提升本土产能与技术自主能力；而“欧洲优先”则表现为在公共采购、补贴分配、标准制定等领域对欧盟企业或产品的制度性倾斜，这正是欧盟一贯以“布鲁塞尔效应”——即，以欧盟巨大市场为依托，以抢先制定行业规则为手段，参与全球产业竞争的又一体现。
本轮政策从以往的政策倡议转向具有约束力的规则设计，明确以制度手段引导企业重塑供应链。实践层面，欧盟拟要求公共机构优先采购欧洲本土产品，并在预算和专项资金中设置门槛。同时，欧盟还探索通过“绿色钢铁”等自愿性绿色标签，引导企业在成本更高的情况下优先选择本土低碳产品，以培育清洁技术的市场领先优势。
在能源危机、地缘政治冲击和全球供应链中断风险加剧背景下，欧盟已将产业安全和供应链稳定性提升至更重要的位置，试图通过提高内部生产比重，避免在新兴产业上形成新的对外依赖，为未来更系统性的供应链重组预留政策空间。

“欧盟制造”对电动汽车及电池的偏好

  

02 内部博弈：成员国、企业与行业组织的分化反应
在成员国层面，围绕“欧洲制造”的博弈高度突出，分化出战略自主派与市场谨慎派的对立。
法国等国家将该政策视为推进战略自主、重塑欧洲工业基础的重要抓手，主张在汽车、钢铁、化工、清洁技术等战略产业强化本地化要求。
德国整体立场与法国接近，但更强调应对外部补贴竞争和战略脆弱性，而非全面排他。
北欧国家及部分中小成员国则对此持明显谨慎态度。
捷克、芬兰、瑞典等国联合警告，普遍适用的“欧洲优先”原则可能损害市场竞争、推高公共采购成本，并削弱单一市场功能，主张仅在“其他工具不足”时、且限于高度战略依赖领域使用。这种分歧直接导致相关立法被推迟。
企业界对“欧洲制造”政策的态度呈现出明显的双重性。一方面，在与美国和中国产业政策正面交锋的背景下，不少欧洲企业欢迎通过公共采购和贸易工具改善竞争环境，将“欧洲优先”视为纠偏全球竞争失衡的必要手段。另一方面，高度国际化的制造企业普遍担忧最高70%的本地化比例要求会限制供应链灵活性，并增加合规与核验成本，甚至影响其在第三国市场的竞争能力。这种矛盾态度使企业总体支持政策方向，但反对刚性和一刀切的实施方式。

 

行业组织和商会体系在支持产业转型目标的同时，也持续为政策“降温”。欧洲商会明确强调，“欧洲制造”或内容要求必须坚持技术中立和比例原则，避免将政策成本不成比例地转嫁给中小企业。与此同时，中东欧国家对高能耗产业依赖较深，财政和制度承受能力相对有限，如果“欧盟内容要求”设计不当，可能扩大欧盟内部的发展不平衡，削弱单一市场的凝聚力。
在内部分歧持续发酵的背景下，欧盟在推进更积极产业政策的同时，也释放出明显的制度性妥协信号。近期，欧盟理事会和欧洲议会就简化可持续信息披露和尽职调查规则达成一致，大幅缩小适用范围、降低企业合规负担。这一举措被普遍解读为在强化产业干预的同时，通过监管减负安抚部分成员国和企业的重要配套。
03 “欧洲优先”：欧盟战略自主的关键一子
《工业加速器法案》绝非横空出世的孤立政策，而是欧盟战略棋局中落下的关键一子。在“去风险化”口号之下，布鲁塞尔正以立法为矛、财政为盾、市场规则为网，系统性重构其产业生态：打造一个自给自足、技术自主、绿色领先的“欧洲制造”闭环。

 

首先，公共采购正成为“欧洲优先”的幕后推手，促使其从政策导向转化为制度化、链条化、常态化的运行机制。欧盟委员会在2月26日发布的《清洁工业协议》 （Clean Industrial Deal）中毫不掩饰其意图，表示未来能源、交通、基建等关键领域的公共订单，将优先流向“欧洲制造”的清洁技术产品。这看似是市场选择，实则是以公共需求为杠杆，为本土产能铺设一条“绿色通道”。《工业加速器法案》中拟议的最高70%本地化比例条款正与此举遥相呼应，更在精神内核上编织起一张覆盖研发—制造—应用全周期的政策网络。欧盟各国不再满足于在市场中竞争，而是要亲手定义市场的边界。
此外，在财政和融资层面，欧盟也同步为“欧洲制造”注入强心剂。欧盟正调动预算、欧洲投资银行与成员国资源，撬动规模达千亿欧元的资金池，定向支持本土清洁技术与关键工业项目。通过压低融资成本、分摊投资风险，让“欧洲制造”在全球竞标中拥有不对称优势。行政指令不再是简单的补贴竞赛，而成为一场精密计算的成本重置。
04 外溢效应：绿色外衣下的地缘裂痕
然而，“欧洲优先”的雄心，注定不会止步于内部重塑。其外溢效应如涟漪扩散，正在搅动全球贸易秩序、供应链格局乃至气候治理的道德高地。
首当其冲的是与主要贸易伙伴的摩擦升温。在光伏、电池、电动车等绿色产业链上，中国企业早已占据全球产量的一半以上，优势显著。如今，欧盟以安全与韧性为名，祭出本地化比例与采购偏好，无异于在市场大门上加装一道隐形门禁。这虽未明言排他，却已构成事实上的壁垒。在全球贸易本就风雨飘摇的当下，此类举措极易点燃反制之火，甚至引爆一场以“绿色”为名的新式产业对抗。

 

更深远的影响，在于加速全球供应链的“阵营化”裂变。当欧盟与美国各自高举“本土优先”大旗，全球分工的效率逻辑便让位于地缘安全的防御逻辑。若主要经济体同时采取类似的本地化导向政策，全球清洁技术的规模化扩散速度可能放缓，进而影响全球减排进程。此外，许多资源充裕国曾寄望通过参与清洁技术价值链实现产业升级。而如今欧盟强化内循环的姿态，无形中压缩了其向上跃迁的空间。
这项雄心勃勃的绿色转型法案，披着产业政策、气候行动的外衣，内核却行经济权力争夺之实。在追求“战略自主”的路上，欧洲是否正在亲手拆解那个它曾引以为傲的开放、规则导向的全球化秩序？
当各国都以安全为盾、绿色为旗，世界或许将迎来一个更清洁却更分裂的未来。而真正的气候危机，从不等待政治算计的终局，毕竟“枪响之后，没有赢家”。

（本文作者：汪悦如、周芳羽）

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