重磅聚焦联合国大会，欧洲多国联手“逼宫”，巴勒斯坦建国迎来历史时刻？

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｜本文独家发布于腾讯新闻

作者：赵健舟

承认巴勒斯坦国的外交角力在本周进入新阶段。9月22日下周一，第80届联合国大会关于“两国方案”的高级别国际会议即将举行，此前，以法国为首的一批欧盟国家已经承诺在会议上正式承认巴勒斯坦。据《泰晤士报》报道，英国也准备在特朗普结束访问离开英国后，于本周末正式承认巴勒斯坦国。另一方面，在美国和以色列的外交压力下，日本政府宣布“不会承认巴勒斯坦”。一时间，要不要承认巴勒斯坦是一个独立主权国家，已然成为国际政治舞台上新一轮博弈的核心问题。

第80届联合国大会就《纽约宣言》进行投票  

01 承认巴勒斯坦与联大内外各国角力

 
自2023年新一轮巴以冲突爆发以来，中东和平进程再次受阻，“两国方案”落实遥遥无期。随着巴以冲突及其衍生的人道主义危机延宕扩散，巴勒斯坦的“被承认问题”，逐渐成为国际社会向以色列施压、止战促和的关键领域。
 
在过去几个月中，英、法、加、澳、比等欧洲国家已经宣布，除非以色列政府达成停火协议，做出和平承诺，否则就承认巴勒斯坦的主权地位；欧洲议会通过决议，呼吁欧盟成员国“考虑承认巴勒斯坦国，以期实现两国解决方案”；联大会议也通过了支持和平解决巴勒斯坦问题及实施“两国方案”的《纽约宣言》。来自欧盟和联合国的呼吁日益强烈、清晰：必须为动荡的中东找到一个持续和平方案，唯有“两国方案”，而不是军事占领和领土吞并，才是可行出路。

  

 
面对世界舆论的谴责和外交行动，以色列政府宣布，有可能吞并约旦河西岸的大片土地，阻止巴勒斯坦建国进程，同时赶在联大会议召开、各国正式表态之前将国际承认“扼杀在摇篮之中”。两国还不断批评承认巴勒斯坦国的计划可能带来“灾难性的后果”，对“承认联盟”的潜在成员施加压力。德国、意大利对此表态更加谨慎，反对立即单方面承认，日本则更是宣布，不准备在联大会议上承认巴勒斯坦。
 
各国之所以在近几个月的时间中做出堪称“剧烈”的外交转向，相当程度上要归因于以色列毫无忌惮和缺乏约束的军事行动带来的人道主义危机——联大、联合国人权理事会、国际法院和红十字国际委员会等组织都表达了对加沙地带人道主义危机、种族灭绝暴行的谴责和关切。《卫报》与《华盛顿邮报》认为，国际传媒生动展现出来的平民伤亡和加沙人道主义危机的规模，已经在西方主要国家的社会内部掀起了一股显著的同情舆论，其政治压力迫使试图在巴以之间“走平衡木”的各国政府采取有意义的实际行动。随着以色列政府的军事、政治和领土政策愈发激进，越来越多的国家认为，承认巴勒斯坦以迫使以色列缓和立场，是在“两国方案”彻底失去生存空间之前“踩刹车”的最后机会。

02 什么是承认，凭什么承认？

 
对巴勒斯坦的承认无疑具有浓厚的国际政治色彩，但就其自身而言，承认也是一项受到既有国际法约束、管辖的国家法律行为。什么是承认，为什么要承认，一个国家凭什么承认或者拒绝承认巴勒斯坦国？
 
国际法学家劳特派特用三种典型情景，把承认问题描绘成一场舞台剧中的“入场许可”，既关乎身份，也关乎合法性，更关乎国家在国际社会里能否“被看见”：一是当一个新国家初入舞台，它遇到的是国家地位的承认；二是当法律政治秩序被革命打破，国家面临内外交困，承认则转化为政府承认；三是当内战的硝烟弥漫，承认则化身为对交战团体的承认。

在巴勒斯坦问题上，承认更多表现为对于一个新生国家的“国家承认”：国际社会中的既有成员们通过法律行为，向全世界宣布他们认为某个新出现的政治共同体已经具备了国际法上应有的资格，可以被当作合法的国际交往对象，把“客观存在的事实”转化为“带有法律效力的身份”。按照1933年《蒙得维的亚国家权利义务公约》第1条确立的标准，一个政治实体如果满足四个要件，那么就基本上符合主权国家的正当性——固定的人口、确定的领土、政府、对外交往能力（或曰主权）。这四点中缺少任何一条，政治实体都算不得主权国家，例如傀儡国、殖民地国家只有人口、领土、政府而缺乏独立主权，马耳他骑士团等“准国家组织”没有确定领土等等。
 

在中世纪历史上著名的“耶路撒冷、罗得岛和马耳他圣若翰主权军事医院骑士团”，在今天就被视为主权实体而非主权国家。

 
主权国家的四要素是否意味着，具备这些条件，政治体即可被视为主权国家呢？这就涉及到国家承认问题的另一个分歧：其他国家对新生国家的承认，究竟具有何种法律效力？按照宣告说（Declaratory Theory）的看法，一个新国家是不是国家，不看别人怎么说，而是看它自己是否已经具备了上述硬件条件；一旦具备，那么无论别人承认与否，它就已经是国家了，其他国家的承认更类似于“礼貌祝贺”“恭喜加入”，这也更接近《蒙得维的亚公约》背后的逻辑；按照构成说（Constitutive Theory）的理解，承认就像一纸具有法律效力的“准入证”，没有它，即便占有四要件，也不能加入国际社会的俱乐部。
 
言至此处，两种理论对不同国家的优劣就十分明了：对于从殖民地状态解放独立而来的第三世界（或曰全球南方）国家来说，宣示理论更符合其有效参与国际社会，避免因大国掣肘而遭到忽视的切实需求，在巴勒斯坦国的承认问题上也是如此。对于那些试图“拿捏”新国家地位的既有霸权而言，自然是“构成说”更得心应手，符合其外交政策需求。

 

 
当然，因为目前并没有一个全球性的权威“裁判所”可以最终宣布谁算是真正的国家，所以现实中由现有国家来履行这一职能，其法律说理也呈现出高度差异性。正如学者克里斯托弗·博根指出的那样，承认过程难免受到政治影响，各国可能基于战略利益、意识形态一致性或经济激励做出承认决定。这种选择性做法可能导致不一致性——在条件相似的情况下，承认一些国家，同时又拒绝承认另一些国家，这在“碎片化”的国际法和“无政府状态”的国际政治之中并不罕见。
 
03 巴勒斯坦应该被承认吗？

 
巴勒斯坦走向国际舞台的历程，是在殖民与地缘政治压力中持续争取自决与国家地位的过程，也是一个在斗争和挣扎中试图“被更多人看见”的缓慢进程。20世纪初，巴勒斯坦国民议会要求摆脱英国托管并实现独立，但因英国履行《贝尔福宣言》承诺、支持犹太移民而未果。1947年，联合国通过分治计划，提议建立犹太国与阿拉伯国，却引发了1948年第一次中东战争，数十万巴勒斯坦人沦为难民。1964年，巴勒斯坦解放组织（PLO）成立，并于1988年宣布成立巴勒斯坦国，逐步获得国际社会的认可和接纳。到今天，巴勒斯坦国已经得到联合国193个成员国中的147个的承认。那么，按照前述的“四要件”规则，今天的巴勒斯坦，应当被承认为一个主权国家吗？
 
第一，“固定人口”这一点无可置疑。
 
巴勒斯坦在约旦河西岸、加沙和东耶路撒冷拥有长期稳定的居民群体，构成了“固定人口”的核心条件。
 
第二，“确定的领土”存在较大争议。
 
1947年联大第181号决议（也即巴以分治决议）提供了一份两国领土划分的蓝图，但从第一次中东战争开始，两国之间的领土边界长期处于未定状态，武装冲突导致的领土占领情况相当不稳定。1993年巴以双方签订的《奥斯陆协议》设立了巴勒斯坦民族权力机构（PA），赋予其在西岸和加沙有限自治，但没有触及边界、难民或耶路撒冷地位等根本问题。在这份协议中，约旦河西岸被划分为三个性质的地区—— A、B和 C 区，其中 C 区完全处于以色列的行政和安全控制之下。此次最激进的占领计划，就可能将占该领土 60% 的 C 区全部控制。

近年来，随着以色列军事存在和定居点扩张，巴勒斯坦的领土呈现出碎片化特征，边界模糊成为严重的现实障碍。尽管国际法院和联合国决议一再确认巴勒斯坦的领土完整，强调占领不会改变领土属性，但问题在于：国家不仅要“有一块地”，这块土地还应当尽可能清晰明确，足以支持稳定治理。部分已经承认巴勒斯坦为主权国家的国家，如西班牙、挪威和爱尔兰，认为领土碎片化本身不是致命障碍，但是从长期来看，这仍然是巴勒斯坦得到普遍承认并具备主权国家必备要素的核心难题。

言至于此，就不难理解以色列政府匆忙拟定占领西岸计划的用意——在国际法上，一个国家之成立和承认，领土是必不可少的要素。虽然二战时期的流亡政府和今天的小岛屿国家被海平面淹没两种情形，使得许多学者提出了“一旦有过领土，失去也不影响国家资格”的“延续性理论”，但是对于尚处在模糊地带，亟待国际社会承认的巴勒斯坦而言，失去民族权力机构这一招牌之下的大片土地，无疑是巨大的挑战。

第三，“政府”在巴勒斯坦已初具形态。
 
从巴解组织到巴勒斯坦民族权力机构，一个对外代表巴勒斯坦，对内施行管辖治理的政治机构始终存在。但是，一些质疑之声指出，这个“政府”并不是统一、稳固和有效的——从外部环境来看，西岸大部分地区处于以色列控制之下，巴勒斯坦民族权力机构的权力因以色列的持续占领和军事存在而受限，这既妨碍其有效治理，也削弱了其在巴勒斯坦民众中的合法性；从内部分歧来看，人口最密集的加沙地带处于哈马斯掌握之下，而法塔赫与哈马斯长期对立，影响了其作为“单一政府”的代表性。
 
幸运的是，《蒙得维的亚公约》并没有要求“完全有效”的政府，实践上很多新国家在缺乏完全掌控时也获得承认（如东帝汶、波黑、科索沃）。联合国和世界银行的报告还指出，巴勒斯坦民族权力机构在教育、卫生、财政等方面的治理已达“国家水准”。因此，即便政府的实际控制有限，其法律存在仍可被国际社会认可。
 
第四，对外交往能力得到广泛承认。
 
虽然就法律而言，巴勒斯坦民族权力机构的外交权力仍受《奥斯陆协议》限制，但是从事实上看，巴勒斯坦已经从事了大量缔约、外交、诉讼的国际法活动，在国际组织中也十分活跃。更重要的是，2012年，联合国大会第67/19号决议授予巴勒斯坦“非会员观察员国”地位，使其能够参与大会辩论并加入国际条约；2015年，巴勒斯坦加入国际刑事法院（ICC），使其能对以色列的战争罪提出诉讼。这些进展，被视为巴勒斯坦迈向国际承认的重要里程碑。
 

2012年被接纳为联合国观察员国后，巴勒斯坦驻联合国使团成员欣喜地庆祝

04 承认巴勒斯坦有哪些风险？

 
在国际法的迷宫里，承认巴勒斯坦并非一条笔直坦途，也存在着许多曲折和风险。这也是亲以色列的诸多学者、政客再三宣布“承认巴勒斯坦有违国际法”的主要理由。在国家承认问题上，一项主要的不法行为即“过早承认”——承认如果在一个共同体尚未真正具备国家资格前就仓促做出，就有可能直接触碰到母国的主权与领土完整，被视为对该国内政的不当干涉。
 
同时，承认一个尚未真正站稳脚跟的国家，就等于将政治愿望强行包装成法律现实，削弱了国际法的基本逻辑。在饱受批评的“科索沃咨询意见案”中，尽管国际法院回避了这一问题，但多数国家依然强调，过早承认一个尚未满足国家资格的实体，难以与国际法原则相容。在北塞浦路斯、罗得西亚、南奥塞梯和南斯拉夫解体后诞生的诸多新国家的承认问题上，“过早承认”的幽灵时刻盘旋，不断引发法律争议。因此，国际法学者克劳福德就认为，由于巴勒斯坦目前对加沙及部分领土缺乏有效控制，对其承认就具有“过早”的风险。
 
当然，对此并非无可弥补。2004年与2024年，在联大的请求之下，国际法院两度发表权威的咨询意见，从法律上确认了巴勒斯坦人民固有而不可剥夺的“民族自决权”，强烈谴责以色列对巴勒斯坦领土的持续控制与非法占领，宣布一系列占领措施及对巴勒斯坦人的政策违反国际人权、人道主义法律。许多国际法学者提出，对于巴勒斯坦目前有所欠缺的“国家要素”，其责任在于外部而不在内部，因此联合国对于其自决权的承诺、承认、重申，足以在法律上填补这种风险或者不足。
 

在国际法学界颇有影响的《欧洲国际法期刊》编辑马尔科·米兰诺维奇教授在该刊物博客上立场鲜明地宣布，“承认巴勒斯坦不会违反国际法”

05 承认会为巴勒斯坦带来什么？

 
无论如何，承认作为一种兼具国际政治和国际法姿态的重要行为，都会产生一系列象征性或者实质性影响。即便是在最形式的层面上，随着承认巴勒斯坦的国家增加，以及基于承认的双边、多边外交日益频繁，巴勒斯坦遭到彻底“清除”的风险也会随之降低。正如《大西洋月刊》指出的，承认巴勒斯坦虽然不可能带来短期可见的中东格局变动，但是至少它是“朝着两国解决方案迈出关键一步”。
 
国际法学者安德烈·诺尔肯佩尔指出，如果巴勒斯坦被广泛承认为主权国家，国际法会更加有效地保护巴勒斯坦的领土和巴勒斯坦人民，改变巴勒斯坦与以色列在持久和平谈判中的关系，促进巴勒斯坦全面参与国际社会事务，加入联合国并拥有完整的投票权。在内政方面，承认行为还能帮助目前几乎缺乏实效的巴勒斯坦政府对其领土和人民行使管辖权。随着“承认联盟”的范围和深度不断扩大，国际社会对以色列政策的不满和制裁日益明确，即便是以色列政府也不得不承认，该国正陷入可能持续多年的“孤立”，未来不得不依靠自身生存。
 
可以预见，国际社会对巴勒斯坦的承认，如历史上所有新生国家登上国际舞台的历程一般，不可避免地伴随着坎坷波折。国际法也并非界限分明、权威崇高的国内法体系，许多国家都会用有利于自己的方式来解释和适用国际法，这也将增添承认问题的复杂性。但是有一点是毫无疑问的：历史潮流浩浩荡荡，顺之者昌逆之者亡，包括中国在内的国际社会大多数国家正在致力于提供一个更为公道正义、合作开放的国际秩序，而巴勒斯坦人民，也必然成为这个新秩序的平等一员。

2024年2月22日上午，中国外交部条法司司长马新民向国际法院陈述中方意见，根据联大第77/247号决议提请的法律问题，就国际法院对本案是否具有咨询管辖权和应否发表咨询意见、以色列是否侵犯巴勒斯坦人民的自决权、以色列占领巴勒斯坦领土是否违反国际法等问题全面阐述中国立场、观点和主张。

gzcom520

法国变卦，接着就是英国，一个个的最终还是回到以前。解决了加沙问题以后才有可能有后续故事

陪着寂寞看孤单

为什么要建国，建国以后就是无休止的国与国之间的争端了，永远打不完的仗，受苦的还是双方老百姓。让两个群体归为一个国家，实施民族共和方针，这样就没有争端了，你好我好大家好！

颠颠

支持巴勒斯坦建国，支持巴勒斯坦早日成为联合国会员国。

cjlcjl

没有什么应不应该，人生存的世界，就要为人类和平生存谋福祉，而不是以政客和资本家的利益为转移，只要人民幸福，形式重要吗。

cjlcjl

唯有“两国方案”，而不是军事占领和领土吞并，才是可行出路。请问你们承认了以后呢？是派兵还是军事援助？所以说几乎等于白说，一纸空文而已！

咖啡豆

如果是巴勒斯坦和以色列有一战之力，那估计可以实现两国方案，现在是以色列一面倒的实力碾压！就是联合国承认以色列也会不执行的，还是停留在纸面上的两国方案，实际很难落实

kingfirefly

德国意大利小日本它们三国本来就是二战时期的法西斯同盟，现在还是在报团必须要警惕

hnn

现在全球各国很少有不为自己国家利益考虑的，不然以色列能那么猖狂。

温馨阁

欧洲的态度有历史原因，二战前各国就限制犹太民族定居或拥有土地财产！