美国政府正式吹响深海采矿“集结号”，国际后果会是什么？

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* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

近年来，面对稀土供应链的脆弱性，美国政府开始将目光投向深海——特别是超出国家管辖海域的海底矿藏，希望通过非常规的制度路径获取多金属结核等资源。但由于美国迄今未加入《联合国海洋法公约》（UNCLOS）及其建立的国际海底管理机制——国际海底管理局（ISA），美国无法通过常规途径赞助本国企业获取国际海底管理局颁发的勘探/开采合同。于是，一个以国内法和行政工具为支撑的“制度性绕行”（institutional bypass）策略浮出水面：美国试图在不加入现行国际制度的前提下，凭借本国法律框架为本国企业开启深海采矿之路，从而降低对外国供应的依赖，并提升国内加工能力。此举不仅是应对关键矿产短板的产业政策选择，更是在国际法与制度博弈中一次典型的“论坛择优”（forum shopping）实践。它反映出美国正从被动观察国际规则演变，转向主动塑造一个平行且更符合其国家利益的监管竞争框架。

01 工具箱与时间线：国内法与行政令的组合拳

公约前的单边行动：《深海硬矿资源法》的通过

在《联合国海洋法公约》（下称“《公约》”）谈判僵持的1980年，美国国会通过了《深海硬矿资源法》（Deep Seabed Hard Mineral Resources Act, DSHMRA）。该法明确假定一旦达成海洋法公约并得到美国加入，该法将被公约的规定取代；但在此之前，需要国内立法为有意投资深海采矿的公司提供法律保障，以确保其投入获得优先权和采矿权。

该法授权美国国家海洋和大气管理局（NOAA）向美国公民颁发深海勘探许可证和商业开采许可，以在超出国家管辖海域从事多金属结核等资源的探索与开采。上世纪80年代，美国等发达国家还构建了一个“互惠国家制度”（Reciprocating States Regime）。美国、英国、法国、德国、日本等通过各自立法并相互承认彼此发放的深海采矿许可证，从而为本国企业提供跨国承认的权利保障。

在《联合国海洋法公约》未生效前，这套多边协调的安排曾被视为对抗《公约》第十一部分国际海底制度的可行替代方案。1984年，美国国家海洋和大气管理局依据该法向4个位于太平洋克拉里昂－克利珀顿区（CCZ）的矿区颁发了勘探许可证。其中两项许可证（代号USA-1和USA-4，由洛克希德·马丁公司持有）迄今仍有效，并经延期延续至2027年6月2日。

然而，随着1994年《公约》第十一部分实施协定的通过，绝大多数互惠制度国家都转而加入了公约，美国成为唯一的例外。互惠制度事实上名存实亡，各国不再承认未经国际海底管理局授权的单边采矿权。这使《深海硬矿资源法》在国际效力上陷入尴尬局面：美国可单方面发行许可，但国际社会未必承认。

“制度性绕行”：行政令重启国内法

沉睡多年的《深海硬矿资源法》近期被特朗普政府重新激活。2025年4月24日，特朗普签署第14285号行政令《释放美国近海关键矿产和资源》从国家安全和经济利益角度要求加速开发海底矿产。该行政令在政策宣示中直言不讳地指出：美国面临空前挑战，必须确保对关键矿产的可靠供应，不受“外国对手”控制，并减少对外国供应商的依赖。

除涉及美国管辖海域的近岸资源外，行政令中特别提到“国家管辖海域以外”的深海区域：命令商务部长督促海洋和大气管理局依据《深海硬矿资源法》“加快审查并颁发”深海勘探许可证和商业开采许可。也就是说，行政令要求动用现有国内法权力，为美国公司在公海海底获取资源打开方便之门。行政令明确指示，在不违反法律的前提下，建立高效、可预期、具竞争力的许可审批机制。这一动向被视为美国政府正式吹响深海采矿“集结号”，为企业提供政策背书。

14285号行政令 来源：白宫

果然，在行政令发布数日内，加拿大公司金属公司（TMC）的美国子公司便据此向海洋和大气管理局提交了两项勘探许可证和全球首个商业开采许可的申请，目标直指太平洋克拉里昂－克利珀顿区海域。值得一提的是，TMC此前一直通过瑙鲁等小国获取国际海底管理局颁发的勘探合同，是国际海底管理局框架下最活跃的商业参与者之一。

单边许可制度的细化

紧随行政令脚步，海洋和大气管理局于2025年7月7日发布拟议规则，着手修订许可规章。此次修规的亮点是将勘探许可证与开采许可的申请评审合并，引入“并行审查”流程。根据现行规定，企业需先申请勘探许可证，勘探获得优先权后再另行申请商业开采许可，两步走流程导致冗长的等待。海洋和大气管理局指出，随着近几十年技术和信息的进步，现在完全可以同步评估勘探和开采计划。

拟议规则将激活早在1980年代就预留的合并审查条款 ，允许有能力的申请者一次提交涵盖勘探和开采的综合申请，海洋和大气管理局则通过单一流程同时审核，两证齐发。这样一来，申请企业无须完成勘探阶段再等候另一次许可周期，预计可节省约100天的审批时间。“并行审查”并不降低环境和信息要求，海洋和大气管理局仍会就综合计划制作环境影响报告并提供公示和听证机会，但行政效率将大为提高。此外，拟议规则还更新了一些过时条款（如取消提交纸质申请的要求等）。

除此之外，14285号行政令不仅着眼于许可流程，还部署了金融和产业政策工具支撑深海采矿供应链。其要求能源部长会同商务部长，探索使用政府拨款、贷款权限以及《国防生产法》（DPA）等采购融资权力，来扶持国内的海底矿产加工能力。这意味着政府可动用联邦资金直接投资或补贴深海矿产的提炼与冶金项目，甚至可依据DPA将关键矿物列为国防优先，加快相关产业项目的审批和扩产。

行政令还要求将海底矿产纳入《战略与关键物资储备法》框架下的国家战略储备考量，确保国防部掌控的关键材料库存战略把深海矿物作为潜在选项。第3(e)节进一步动员美国国际开发金融公司（DFC）、美国进出口银行（EXIM）和贸易发展署（USTDA）等机构，在60天内提交联合报告，提出支持国内外海底矿产勘探、开采、加工和环境监测的政策工具。

这暗示美国可能通过发展融资、出口信贷等方式，鼓励本国企业参与他国专属经济区（EEZ）内的海矿开发，以及在盟国开展能力建设。例如，近期美国已宣布与库克群岛合作其管辖海域内的多金属结核开发，以避开国际海底管理局权限并巩固在印太地区的资源伙伴关系。

总体来看，美国正调动全政府力量打造深海采矿产业链“生态”：上游以行政令清障开路，中游由监管改革提速降本，下游借助联邦资金和国际合作夯实加工能力和市场。通过这一系列制度工具的组合拳，美国谋求在2030年代来临之前赢得深海资源开发的先发优势，将资源短板转化为产业和战略筹码。

02 国际制度进展与美国的“不确定红利”

采矿法典的停滞和美国的政策抢跑

美国选择单边突围的另一面，是国际海底管理制度本身进展迟缓、前景未卜所给予的“窗口期”。根据《联合国海洋法公约》第十一部分及1994年实施协定，ISA被授权制定采矿法典（Mining Code），为国际海底区域的资源商业开采建立详细规制。然而这一进程屡屡拖延。

2021年6月，太平洋小国瑙鲁依据《联合国海洋法公约》附件启动“两年触发条款”，正式通知其赞助的企业可能提交采矿申请，从而要求国际海底管理局在两年内（至2023年夏）制定出开采规章。这一期限已于2023年7月到期，但国际海底管理局并未完成采矿法典制定，仅在2023年和2024年多次召开会议继续谈判。2025年7月，理事会和大会举行了第30届年会，依然未能通过最终规章。理事会仅完成了对《采矿规章草案（合订本）》的二读，107条条文中仍有大量分歧内容以方括号标注，需留待下一年度继续磋商。

国际海底管理局第30届会议在牙买加举行 来源：ISA官网

大会层面，也未就采矿活动总体政策达成一致，关于环境保护政策的提案因共识不足再次搁置。按会议结论，国际海底管理局理事会将在2026年第一季度和年中分两阶段召开第31届会议审议更新草案，大会则推迟至2026年7月再讨论相关事务。换言之，2026年以前国际海底的商业采矿“不可能开张”。理事会甚至未启动任何临时审批机制来应对缺乏规章的申请，令规则空窗期被继续拉长。

更重要的是，这种延宕并非单纯技术原因，而与成员国之间立场对立直接相关。一方面，包括太平洋岛国在内的一些资源主张国坚持尽快完善规则，开启商业化进程；另一方面，一个日益壮大的阵营主张在充分科研证明环境安全之前暂停深海采矿。法国于2022年率先呼吁全球禁采，加拿大、澳大利亚、新西兰、德国等则倡议“预防性暂停”至少十年。据2025年国际海底管理局年会期间统计，支持暂停/禁令的国家已增至38国。这些国家强调目前对深海生态系统认知不足，仓促采矿可能造成不可逆转的损害。

2022年11月16日，来自新西兰和墨西哥的绿色和平组织活动人士与加拿大金属公司（The Metals Company）委托建造的深海采矿船“隐藏的宝石”（Hidden Gem）对峙。这艘船在墨西哥和夏威夷之间的克拉里昂-克利珀顿区进行了为期八周的试采矿，位于墨西哥曼萨尼约海岸附近 来源：路透社

在第30届大会上，又有克罗地亚等国宣布加入暂停阵营，使呼吁者进一步增加。尽管这些主张未形成具有法律约束力的决议，但其存在使国际海底管理局内部氛围更加复杂：既有国家力推快进，也有成员坚决踩刹车。在此背景下，采矿法典短期内难产实际上为美国的单边行动提供了时间窗口。正如分析指出的，在采矿法典陷入僵局之际，美国国内出现了“趁国际规则未定抢跑”的动力。行政令14285明确要求加速许可，其时机选择并非巧合：正值国际讨论延后之时，美国选择用国内法路径跑在前面。

从美国视角看，这一“不确定红利”有多重含义：首先，国际规则空白意味着美国企业即便获得国内许可也无需立刻担心违反具体国际技术标准，因为压根没有成文的全球规章。这降低了单边行动的规则合规成本。其次，国际组织迟迟不能提供合法渠道，美国企业若干年内“无路可走”，那么转投国内渠道就成了唯一选项。特别是像TMC这样已投入巨资的公司，更愿意拥抱一个确定性较高的国内体系，而非无限期等待国际协商。再次，国际上暂停采矿呼声高涨，未来即便采矿法典通过，也可能附加严格环境门槛甚至限额。这反而激励着急的利益相关方抢在更严规则出台前启动项目，锁定开采权和资源份额。

然而，这种利用规则空档获取先机的做法也蕴含巨大风险：如果国际最终通过比美国国内更严的环境或收益分享标准，美国的“先发”项目可能因不达标而在国际市场受抵制；或者相反，若国际加强限制导致多数国家不能采矿，美国单干更会引发公愤和制度危机。目前迹象表明，美国政府在权衡中倾向于认为收益大于风险：行政令甚至指示研究建立“国际利益分享机制”，似乎有意在没有国际制度的情况下自行设计一些利益分配安排，以缓和国际社会的不满。总体而言，监管迟滞为美国打开了战术空间，但这种空间只是暂时的、不确定的——它既可能带来先发红利，也可能演变为酝酿更大冲突的灰色地带。

03 美国单边行动的国际冲击和深远影响

美国的单边深海采矿计划触及国际法的核心原则，面临多方面的合法性拷问，亦可能对全球海洋治理格局产生“反噬”效应。

首先需明确，美国虽并非《联合国海洋法公约》缔约国，因此严格来说不受《公约》条款直接约束。然而，美国在1994年签署了《实施协定》，并长期以观察员身份积极参与国际海底管理局工作。根据《维也纳条约法公约》第18条，一国签署尚未生效或未批准的条约，有义务避免采取损害该条约宗旨和目的的行动。因此从国际法角度看，美国应当谨慎行事，不应做出使条约目标落空的举动。单方面授权本国企业开采“人类共同继承财产”——正是典型可能破坏条约宗旨的行为。

对此，美国国内支持单边路径者声称签署1994协定并不使美国承担义务，因为该协定第4(2)条要求签署国除非加入《公约》，否则签署不产生法律效力。他们进一步主张，即《公约》第十一部分某些内容已上升为习惯国际法，美国也是“持续反对者”（persistent objector）：自1980年代以来美国通过立法、行政和发放许可证等一贯行为，始终明确拒绝接受《公约》第十一部分的管辖权。这一论点认为美国无需受制于体制，可以合法地依自身法律行事。

国际海底管理局规定的深海海底采矿勘探区 来源：Carnegie Endowment for International Peace

然而，多数国际法学者并不认同这种说法。他们强调《公约》在全球几近普遍接受（167国参加），美国长期“实质遵守”大部分规则且并未对国际海底管理局权限提出持续抗议。美国观察员在框架内提交过多次实质性意见，对国际海底管理局制定规章表示支持，这些行为削弱了美国充当反对者的主张。

更何况，美国当年推动《深海硬矿资源法》时也承认深海资源“人类共同继承财产”原则需要在综合海洋法条约中予以法律界定，并保障各国无歧视获取。可见，美国并非一贯否认这一原则。总之，在条约义务层面，美国未入约不等于无约束。单边采矿至少有违诚信义务，并在国际道义上给美国树立了不遵守自己签署文件精神的负面形象。

目前，在深海资源管理方面，尚未出现平行或竞争的管理机制，一旦美国路径坐实，将形成制度竞争格局。例如，美国可能拉拢一些未加入《公约》的国家或有特殊立场的国家形成新的“采矿俱乐部”，重演1980年代互惠集团的变种。这将冲击国际海底管理局的垄断地位，甚至把深海资源治理推回“群雄割据”“各自为政”的状态。

长远看，规则一致性和权威性将面临侵蚀。如果国际社会无法就美国此举达成共识反制，可能导致《公约》框架下其他领域的国际规则也受到质疑。因此，美国单边许可不仅是具体采矿问题，更是对全球海洋法治体系的一次冲击。当年，美国等国正是因不满《公约》第十一部分过于“资源社群主义”而另起炉灶制定国内法；如今美国若重新抛弃经过调整的国际机制，等于在国际海洋法治留下缺口，让“公地”重归无序竞逐的风险上升。

值得指出的是，美国一直以“基于规则的国际秩序”捍卫者自居，强调《公约》在解决海洋争端中的权威地位。例如，在南海问题上，美国要求中国遵守所谓裁决。然而，如果美国在深海采矿上公然违背《公约》共识，这种双重标准将严重削弱其法律论述的公信力。因此，美国在深海采矿问题上的选择，绝非孤立的资源政策，其外溢效应可能折射回最关键的地缘战略舞台。

最后，需要强调的是，美国的深海采矿制度绕行，折射出在全球绿色转型和地缘竞争交织下，新兴领域全球治理的复杂图景。一方面，各国争相确保本国在关键矿产上的优势地位，这是合乎现实利益驱动的产业政策选择；但另一方面，越是全球性的新兴议题，越需要合作治理框架，否则各行其是的结果可能是资源耗竭、生态灾难和规则失范。深海作为人类最后的无人之境，更考验国际社会能否超越零和心态，实现合作共赢。只有在明确的规则和广泛的参与下，深海矿产才能真正成为造福人类的“蓝色机遇”，而非引发冲突和失序的又一个竞技场。美国和所有利益相关方都应朝这个方向努力，在深海开发的竞赛中为人类共同的未来留住蓝色利益的红利，而不是蓝色星球的遗憾。

参考文献

Executive Order 14285, Unleashing America’s Offshore Critical Minerals and Resources, April 24, 2025
Ríán Derrig & Kahlil Hassanali, “Understanding Executive Order 14285: On the Possibility of Authorizing Seabed Mining in Areas Beyond National Jurisdiction,” ASIL Insights, vol. 29, issue 9, July 2, 2025
Deep Seabed Mining: Revisions to Regulations for Exploration License and Commercial Recovery Permit Applications, 90 Fed. Reg. 29806 (July 7, 2025) (proposed rule)
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Harrison Prétat & Monica Sato, “The Risks of U.S. Deep-Sea Mining,” CSIS Commentary, Aug. 2025
James Kraska, “The U.S. Executive Order on Seabed Mining is Consistent with International Law,” International Law Studies, vol. 106 (2025) (Naval War College)
International Seabed Authority (ISA), 30th Session Council & Assembly Summary, Earth Negotiations Bulletin, IISD, vol. 25, no. 240, July 2025

来源 | 复旦中美友好互信合作计划
作者 | 李亚琦
排版 | 蒲云涛

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